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當(dāng)下，高校正日益發(fā)展為一個(gè)功能強(qiáng)大且高度多元化的社會(huì)組織。從組織結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來(lái)看，高校真正的生產(chǎn)單位是具有學(xué)術(shù)功能的二級(jí)院系。然而，目前校院兩級(jí)的權(quán)力劃分和權(quán)責(zé)關(guān)系現(xiàn)狀是，該放的沒(méi)有放下去，該管的沒(méi)有管好；校院兩級(jí)沒(méi)有形成合力，辦學(xué)效益沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。為此，一批綜合性、研究型大學(xué)正在先行先試，探索從“校辦院”到“院辦校”，目標(biāo)均指向院系主體地位的提升。

■本報(bào)記者 秦志偉

連續(xù)三次被本科生評(píng)為“我最喜歡的老師”；所授課程獲得所在二級(jí)學(xué)院的第一個(gè)國(guó)家級(jí)一流本科課程；58歲以后，仍筆耕不輟……這位學(xué)者是南京大學(xué)歷史學(xué)院教授顏世安，今年65歲。歷史學(xué)院內(nèi)部傳言，他即將退休，南京大學(xué)不再延聘。當(dāng)該校歷史學(xué)院副教授武黎嵩證實(shí)這一消息后，為顏世安感到惋惜，也對(duì)學(xué)校的行為感到憤怒，并公開(kāi)發(fā)文表達(dá)了不滿。

事件發(fā)酵后，南京大學(xué)第一時(shí)間表態(tài)將調(diào)查此事。但20余天已過(guò)，調(diào)查結(jié)果仍未可知。根據(jù)《中國(guó)科學(xué)報(bào)》記者掌握的最新消息，該校歷史學(xué)院擬以學(xué)院的名義返聘而不是繼續(xù)延聘顏世安，但同樣需要上報(bào)學(xué)校人事部門(mén)審批。

事件的焦點(diǎn)之一是，一個(gè)二級(jí)院系對(duì)延聘教授等是否擁有自主權(quán)，或者說(shuō)，作為辦學(xué)實(shí)體的二級(jí)院系到底擁有哪些自主權(quán)？

“校為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，院為辦學(xué)實(shí)體”是世界一流大學(xué)普遍采用的治理模式，但在我國(guó)，不少大學(xué)內(nèi)部治理現(xiàn)狀就像中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究員郭德紅等人調(diào)查發(fā)現(xiàn)的那樣，“該放的沒(méi)有放下去，該管的沒(méi)有管好；校院兩級(jí)沒(méi)有形成合力，辦學(xué)效益沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)”。

這樣的現(xiàn)象對(duì)于我國(guó)推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展和全面實(shí)施“雙一流”建設(shè)極為不利。因此，學(xué)者呼吁，要尊重二級(jí)院系在高校中作為知識(shí)生產(chǎn)和人才培養(yǎng)的主體地位，特別是要明確其權(quán)與責(zé)。

“零和博弈”困境

當(dāng)下，高校正日益發(fā)展為一個(gè)功能強(qiáng)大且高度多元化的社會(huì)組織，政府與社會(huì)賦予其多重使命。從組織結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來(lái)看，高校真正的生產(chǎn)單位是具有學(xué)術(shù)功能的二級(jí)院系，其通過(guò)學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)、課程與教學(xué)實(shí)施、科研與技術(shù)轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)，實(shí)際提供著社會(huì)發(fā)展所需要的智力服務(wù)。

“校院兩級(jí)管理體制改革的本質(zhì)首先意味著還原二級(jí)院系的學(xué)術(shù)本真。” 濟(jì)南大學(xué)高等教育研究院副教授張繼明告訴《中國(guó)科學(xué)報(bào)》。

據(jù)記者了解，作為特殊歷史階段產(chǎn)物的“校為辦學(xué)主體”的高校管理體制，已越來(lái)越不適應(yīng)當(dāng)今高校發(fā)展的新形勢(shì)。當(dāng)下，一批綜合性、研究型大學(xué)正在先行先試，探索從“校辦院”到“院辦校”。部分高校相繼啟動(dòng)相關(guān)改革，目標(biāo)均指向院系主體地位的提升。

以上海交通大學(xué)為例。多年來(lái)，該校不斷推進(jìn)和深化“院為實(shí)體”的改革，先后經(jīng)歷以學(xué)科群整合為目的的院系調(diào)整，以支撐學(xué)校向綜合性大學(xué)轉(zhuǎn)型的“二級(jí)辦學(xué)、三級(jí)管理”的體制改革，以配合目標(biāo)管理和績(jī)效管理改革為目的的二級(jí)資源分配改革，以“結(jié)構(gòu)優(yōu)化、減權(quán)增效”為目的的校部機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。

“實(shí)踐表明，這一改革涉及面廣，難以一蹴而就，需要始終圍繞學(xué)校的中心工作和階段性發(fā)展目標(biāo)而不斷調(diào)整具體內(nèi)涵。”上海交通大學(xué)改革與發(fā)展研究室助理研究員蔡蕾告訴《中國(guó)科學(xué)報(bào)》。

她進(jìn)一步介紹，從以往“院為實(shí)體”改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，校院兩級(jí)管理體制改革過(guò)程往往容易陷入校院權(quán)責(zé)“零和博弈”的困境。即較多地以對(duì)立的立場(chǎng)討論校院之間責(zé)權(quán)利的劃分，學(xué)校行政部門(mén)希望把握可對(duì)院系進(jìn)行宏觀調(diào)控的政策和資源，學(xué)院則希望獲得盡可能多的資源和盡可能寬松的政策。

蔡蕾發(fā)現(xiàn)，改革經(jīng)常會(huì)發(fā)生事權(quán)以及事務(wù)管理基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支配權(quán)下移，重大財(cái)權(quán)、人事權(quán)及發(fā)展事項(xiàng)仍集中在校級(jí)層面的現(xiàn)象。

這也就是郭德紅所說(shuō)的“該放的沒(méi)有放下去，該管的沒(méi)有管好”。他向《中國(guó)科學(xué)報(bào)》介紹，這一問(wèn)題實(shí)際是學(xué)校治理體系不完善、“放管服”改革不到位的具體表現(xiàn)，是制約校院兩級(jí)管理體制改革的關(guān)鍵瓶頸。

體制與文化相互強(qiáng)化

實(shí)際上，高校二級(jí)院系作為知識(shí)生產(chǎn)的主體，應(yīng)該擁有更多的自主權(quán)。“但從高校組織演變過(guò)程來(lái)看，高校權(quán)力重心具有向上漂移而基層權(quán)力式微的趨勢(shì)。”

張繼明研究發(fā)現(xiàn)，就我國(guó)大學(xué)管理體制而言，這一現(xiàn)象要追溯到我國(guó)高校從新中國(guó)成立伊始就確立的一種相反的校院權(quán)力關(guān)系，即院系完全受制于校級(jí)權(quán)力，院系缺乏基本的自主權(quán)。

在我國(guó)，近代大學(xué)學(xué)院管理制度經(jīng)歷了從誕生萌芽到曲折發(fā)展的歷程，可分為三個(gè)階段。第一階段是在西方大學(xué)管理模式的影響下，清末時(shí)期始稱(chēng)“館”“齋”的學(xué)院制度開(kāi)始產(chǎn)生，大學(xué)實(shí)行分科教育。到1929年國(guó)民政府時(shí)期，首次以建章立制的法律形式統(tǒng)一規(guī)定，如大學(xué)分文、理、法、農(nóng)、工商、醫(yī)各學(xué)院，大學(xué)各學(xué)院及獨(dú)立學(xué)院。

1952年起，全國(guó)高等學(xué)校院系設(shè)置的大幅調(diào)整是第二個(gè)階段，在一定時(shí)期內(nèi)，對(duì)于調(diào)控資源、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的“校辦院”體制的建立起到重要作用。第三階段是上世紀(jì)90年代以后，大規(guī)模的高校合并使原有的“校、系”兩級(jí)管理格局受到?jīng)_擊，許多高校開(kāi)始進(jìn)行改革，重新設(shè)立學(xué)院。

“校院兩級(jí)管理體制改革不力，就本質(zhì)而言，是高等教育管理體制、大學(xué)管理體制未能充分尊重教育及大學(xué)的特殊規(guī)律，但在更深層次上還與我國(guó)特殊的高校文化有關(guān)。”張繼明表示。

“院系在本質(zhì)上是學(xué)術(shù)共同體，院系自治首先是學(xué)術(shù)自治。”張繼明認(rèn)為，在行政化的思維與價(jià)值取向下，學(xué)院受制并依附于行政權(quán)力，被動(dòng)甚至主動(dòng)接受學(xué)校的安排和控制，成為一種思維與行動(dòng)的定勢(shì)。

他進(jìn)一步解釋道，在依附式的生存模式下，學(xué)院缺乏主體性和主動(dòng)性，開(kāi)拓意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)薄弱，且責(zé)任感、使命感不強(qiáng)。

明確病根，對(duì)癥下藥

事實(shí)上，每所高校都有其自身的辦學(xué)歷史、辦學(xué)特色和發(fā)展特點(diǎn)。“在啟動(dòng)并推進(jìn)校院兩級(jí)管理機(jī)制改革時(shí)，需要對(duì)學(xué)校的發(fā)展歷史、現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題進(jìn)行一次全面深入的調(diào)查、分析和診斷。”在郭德紅看來(lái)，推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革，需要找出校院兩級(jí)管理存在的主要問(wèn)題，并將解決主要問(wèn)題作為改革的著力點(diǎn)。

根據(jù)對(duì)國(guó)內(nèi)大學(xué)的調(diào)研，郭德紅等人總結(jié)了校院兩級(jí)管理體制改革的五種模式，包括以北京大學(xué)為代表的完善聘約模式，著眼于完善人事制度；以武漢大學(xué)、廈門(mén)大學(xué)等為代表的財(cái)務(wù)導(dǎo)向模式，從財(cái)務(wù)制度改革入手；以北京師范大學(xué)為代表的學(xué)科學(xué)部模式，注重強(qiáng)化學(xué)術(shù)組織；以復(fù)旦大學(xué)為代表的下放權(quán)力模式，注重優(yōu)化行政架構(gòu)；以上海交通大學(xué)為代表的目標(biāo)協(xié)議模式，將預(yù)算改革、協(xié)議授權(quán)和目標(biāo)導(dǎo)向管理相結(jié)合。

“由于各學(xué)院、各學(xué)科的具體情況千差萬(wàn)別，統(tǒng)一的政策無(wú)法適用于所有的學(xué)院，應(yīng)該在政策制定中更多考慮分類(lèi)指導(dǎo)。”蔡蕾說(shuō)。

以上海交大為例，該校針對(duì)本校實(shí)際，在新一輪改革中更加重視制度設(shè)計(jì)，相繼推出“院系綜合預(yù)算”和“協(xié)議授權(quán)”改革舉措。通過(guò)分析學(xué)院的個(gè)性化訴求，主動(dòng)幫助院系落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)。對(duì)院系的管理模式從行政指令管理轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s管理，由校院雙方協(xié)商約定目標(biāo)任務(wù)、政策資源和績(jī)效管理方式等，并以協(xié)議的形式予以固化。

院系內(nèi)部治理水平是授權(quán)的基礎(chǔ)條件。為此，上海交大要求學(xué)院加強(qiáng)內(nèi)部管理制度建設(shè)，形成制度化的自律機(jī)制。

“在此過(guò)程中，圍繞資源和政策兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，促進(jìn)學(xué)院加強(qiáng)自身的組織建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從‘學(xué)校驅(qū)動(dòng)’到‘學(xué)院驅(qū)動(dòng)’模式的轉(zhuǎn)變。”蔡蕾說(shuō)。

在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副研究員洪煜看來(lái)，不同模式殊途同歸，是不同學(xué)校根據(jù)自身發(fā)展水平和辦學(xué)實(shí)際，選擇最適合自己的改革路徑。不過(guò)，他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，校院兩級(jí)管理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，雖然改革的切入點(diǎn)不同，但都不能閉于一隅，而應(yīng)該由點(diǎn)及面，推進(jìn)學(xué)校全局性變革，否則就容易出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

洪煜進(jìn)一步舉例，較早推進(jìn)校院兩級(jí)財(cái)務(wù)制度改革的某所高校，在改革前期有效地將辦學(xué)資源下放給學(xué)院，但在改革的后期卻出現(xiàn)人員經(jīng)費(fèi)固化導(dǎo)致新進(jìn)教師人數(shù)下降、學(xué)院之間對(duì)辦學(xué)資源的競(jìng)爭(zhēng)加劇等問(wèn)題。

實(shí)際上，不同學(xué)校的改革模式不同、改革進(jìn)展不同，也為評(píng)價(jià)改革成效時(shí)的方式與方法提出不一樣的要求。

“不能一把尺子量到底。”郭德紅建議，應(yīng)該從改革方案的系統(tǒng)性、改革舉措的有效性、改革成效的持續(xù)性、改革的風(fēng)險(xiǎn)防控和反饋糾錯(cuò)等方面入手，以寫(xiě)實(shí)報(bào)告的形式開(kāi)展評(píng)價(jià)。

校領(lǐng)導(dǎo)的變與不變

事實(shí)上，權(quán)力與利益格局的調(diào)整乃至重構(gòu)歷來(lái)是改革困難的根源性問(wèn)題。

“從本質(zhì)上說(shuō)，校院兩級(jí)管理體制改革就是校部職能管理部門(mén)與院系之間的一次權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的再分配，要求學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者具有戰(zhàn)略和全局眼光，多為大學(xué)的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮。”郭德紅表示。

在張繼明看來(lái)，改革是秩序的重建，重建的方式與時(shí)機(jī)常常具有一定的偶然性。在他看來(lái)，從校級(jí)層面來(lái)講，富有改革家魄力、教育家情懷和政治家智慧的大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)能很好地協(xié)調(diào)政府職權(quán)和高校自主權(quán)之間的關(guān)系，進(jìn)而創(chuàng)造性地開(kāi)拓基層自主創(chuàng)新辦學(xué)的空間，在頂層設(shè)計(jì)上確保制度改革的科學(xué)性、可行性，促使改革的理想轉(zhuǎn)化為制度實(shí)踐；就院系而言，負(fù)責(zé)人需要具有改革的勇氣和藝術(shù)地處理好校院關(guān)系的智慧，協(xié)調(diào)好學(xué)校干預(yù)與院系自主間的矛盾，從而在有限的權(quán)力框架內(nèi)創(chuàng)造最大化的自主空間。

不過(guò)，郭德紅強(qiáng)調(diào)，當(dāng)代大學(xué)早已不是相對(duì)與世隔絕的“象牙塔”，而是日趨居于社會(huì)發(fā)展的中心，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)難以再依靠個(gè)人的人格魅力管理當(dāng)代大學(xué)。當(dāng)代大學(xué)管理的高度復(fù)雜性要求管理者具有高度的專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化能力。

“變化的不是當(dāng)今大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，而是校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)應(yīng)的崗位職責(zé)和教育環(huán)境。”他說(shuō)。

高校章程應(yīng)更豐富些

在張繼明看來(lái)，無(wú)論是校院兩級(jí)管理還是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，往往難以在實(shí)踐中取得實(shí)質(zhì)性突破，“主要原因之一就是缺少法治規(guī)范而行動(dòng)乏力”。他表示，高校依法治理的主要載體是大學(xué)章程。

然而，雖然部分大學(xué)章程規(guī)定了院系獨(dú)立自主運(yùn)行的權(quán)力，但這種“獨(dú)立自主運(yùn)行”并不夠具體，“不具備很好的指導(dǎo)性和操作性”。張繼明說(shuō)。

例如，關(guān)于院系在人、財(cái)、物等方面的具體權(quán)力缺乏明確界定，如經(jīng)費(fèi)及收益的處置權(quán)、教師高級(jí)職稱(chēng)評(píng)定權(quán)、學(xué)科與專(zhuān)業(yè)的規(guī)劃與調(diào)整權(quán)等；有的大學(xué)章程就院系或院系負(fù)責(zé)人的職責(zé)進(jìn)行相對(duì)具體的規(guī)定，但常用“擬訂”“建議”等表述方式，而非“決定”“確定”；院系權(quán)責(zé)如何實(shí)施、執(zhí)行，缺乏必要的程序性規(guī)定；對(duì)院系權(quán)責(zé)和學(xué)校權(quán)責(zé)之間的范疇邊界缺乏必要的厘定等。

張繼明表示，以上內(nèi)容既可作為章程內(nèi)容直接記載其中，也可在章程中進(jìn)行方向性、原則性的規(guī)定，具體實(shí)踐或操作方法可以以“章程實(shí)施細(xì)則”的形式呈現(xiàn)。

另一個(gè)更加重要的工作也是張繼明極為關(guān)注的。“在具體的辦學(xué)和實(shí)踐中，章程并沒(méi)有得到尊重，依章管理貫徹并不到位。”

他向《中國(guó)科學(xué)報(bào)》分析，一是長(zhǎng)期以來(lái)形成的經(jīng)驗(yàn)化管理、人治管理、行政化管理依據(jù)的是管理者的經(jīng)驗(yàn)、意志和權(quán)力，通過(guò)發(fā)布指令等實(shí)施管理；二是章程缺乏足夠的規(guī)制效力，所以許多大學(xué)章程自制定完成和備案后就被束之高閣。

“有必要在大學(xué)章程上位法如《高等教育法》中進(jìn)一步明確大學(xué)章程的法律地位、法治效力，明確學(xué)校依章管理的法定責(zé)任；以正式立法程序通過(guò)大學(xué)章程，將大學(xué)章程納入教育行政法規(guī)序列；上級(jí)教育督導(dǎo)部門(mén)將學(xué)校章程建設(shè)、依章管理狀況作為督導(dǎo)內(nèi)容，以督導(dǎo)問(wèn)責(zé)的方式促使大學(xué)章程發(fā)揮實(shí)際作用。”張繼明建議道。